서론
2015년 성형외과 수술실에서 안면윤곽수술을 받던 환자가 수술 중 과다출혈로 사망한 사건에서 집도의가 자리를 비우고, 간호 인력들이 경과 관찰을 태만한 사실과 행정직원의 대리수술 등이 사회적 이슈가 되면서 환자단체를 중심으로 수술실 closed circuit television (CCTV) 설치·운영 법제화 요구가 커졌다. 환자단체와 일반 국민, 의료현장의 인식차이가 커 사회적 논쟁이 지속되다가 2021년 국회에서 관련 법안이 통과되었다. 그사이 학계에서도 수술실 CCTV 설치에 관한 다양한 연구가 진행되었다. 헌법, 개인정보보호법 등 법학적 관점에서의 연구는 물론이고, 의료윤리나 입법·정책학적 관점에서 수술실 CCTV 문제를 분석하고 고찰하는 연구가 다수 발표되었다.
2023년 9월 25일 마침내 ‘수술실 내 CCTV 설치·운영 의무화 의료법(제38조의2)’이 시행되었다. 전신마취 등으로 의식이 없는 환자를 수술하는 경우 의료인의 동의 여부와 관계없이 환자와 환자 보호자의 요청만으로 수술 장면을 촬영해야 한다.
이는 의사를 비롯한 모든 보건의료인의 인권, 인격권, 개인정보자기결정권, 직업수행의 자유를 침해한다는 점에서 해당 조항은 위헌 소지가 있다[1-4]. 이에 지난 9월 5일 의료계(대한의사협회와 대한병원협회)는 이 법의 위헌성과 부당성을 알리고, 무책임한 입법을 바로잡기 위한 목적으로 수술실 내 CCTV 설치 의무화 의료법 조항에 대한 헌법소원심판청구서와 효력정지 가처분신청서를 제출하였다[5]. 이 법은 정보주체인 의료인의 동의 없이 수술 장면 촬영이 의무화되는 것으로 기본권 침해 요소를 포함하고 있어, 이 법 이외의 대안적 수단에 대한 사회적 고민이 지속될 필요가 있다. 특히 이 법에서는 정보주체의 기본권 침해 최소화에 관한 사항을 하위법령에 위임하였다[6]. 이에 수술실 CCTV 설치기준, 촬영 범위, 촬영 요청 절차, 촬영 거부 사유 구체화, 촬영 방법, 촬영한 영상의 열람·제공의 절차 등에 대하여 의료법 시행규칙이 마련되었다[7]. 시행규칙에서는 정당화 사유 범위를 보다 구체화하고, 안전조치 기준 등을 보다 자세히 규정하였다. 또한 보건복지부에서 마련한 수술실 폐쇄회로 텔레비전 설치·운영 기준(가이드라인)에는 CCTV 설치 범위, 장소, CCTV 촬영 요청을 할 수 있는 보호자의 범위 등 의료법과 시행규칙에 포함되지 못한 구체적인 사항을 규정하였다는 데에 일정 부분 의미가 있다. 그러나 보건복지부는 의료법 시행규칙과 가이드라인을 이 법 시행을 앞둔 3일 전 공표하였다[8]. 이에 현재 의료현장에서는 CCTV 설치·운영 및 안전조치 기준 모호함으로 인한 혼란을 겪고 있다.
이 연구는 지난 2021년 7월 이 법 개정(안)에 대한 법안심사소위 재논의를 앞두고 실시한 설문조사에[9] 이어 수술실 CCTV 설치 의무화법 시행을 앞둔 시점 이 법 시행에 대한 찬·반 입장 및 헌법상 기본권 침해 여부에 대한 의견, 우려사항과 우선 해결과제에 대한 의사들의 인식을 조사하였다. 이후 정책당국이 이 법 시행에 따른 의료인, 의료현장의 우려, 개선 사항들을 인식하고, 고려할 수 있는 기초자료를 제공하고자 한다.
방법
조사는 대한의사협회 의협신문 닥터서베이를 통해 온라인 설문조사로 진행하였다. 조사는 2023년 9월 8일부터 2023년 9월 18일까지 진행되었으며, 의사 1,267명이 조사에 응답하였다. 앞서 의료정책연구원은 2021년 7월 ‘수술실 CCTV 설치 의무화 개정(안)’ 법안심사소위 재논의를 앞두고 개정(안)에 관한 대회원 설문조사를 실시한 바 있다 9]. 이 연구는 수술실 CCTV 설치 의무 시행을 앞두고(시행: 2023.9.25) 의사들의 인식을 재조사한 것으로, 수술실 CCTV 설치 의무화에 대한 찬반 입장, 반대 입장의 이유, CCTV 설치 이외 대안에 대한 의사의 인식을 재확인하고, 기본권 침해 여부, CCTV 설치 의무화에 따라 가장 우려되는 점과 우선 해결과제에 대해 조사하였다.
결과
1. 응답자의 일반적 특성
응답자 총 1,267명의 일반적 특성은 Table 1과 같다. 성별로는 남성 80%, 여성 20%였다. 연령은 40대가 33.7%로 가장 많았고, 50대 30.0%, 60대 이상이 20.7%였다. 서울을 포함한 수도권(서울특별시/경기도/인천광역시) 근무지역 의사의 응답률이 56.8%로 가장 높았고, 부산/울산/경남 지역(12.3%), 대전/세종/충청/강원 지역(12.2%), 광주/전라/제주/기타 지역(10.4%), 대구/경북 지역(8.2%) 순이었다. 진료과목 분포로는 외과계(외과, 정형외과, 신경외과, 흉부외과, 성형외과, 산부인과, 안과, 이비인후과, 비뇨기과, 응급의학과) 62.4%, 내과계(내과, 신경과, 정신과, 소아청소년과, 피부과, 결핵과, 재활의학과, 가정의학과) 22.4%, 지원계(마취통증의학과, 영상의학과, 방사선종양학과, 병리과, 진단검사의학과, 예방의학과, 핵의학과, 직업환경의학과(산업의학과) 12.8%였다. 직역별 응답률은 개원의 33.9%, 봉직의 32.4%, 교수 25.6%, 전임의 2.9%, 전공의 2.7%, 공보의(군의관) 1.4%, 기타 1.1% 순서로 응답하였다(Table 1).
2. 수술실 CCTV 설치 의무화에 대한 의견
1) 수술실 CCTV 설치 의무화 찬반 입장
수술실 내 CCTV 설치 의무화법 찬성 여부에 대해 전체 응답자의 93.2%가 ‘아니오’라고 응답하였고, 수술의사는 94.0%가, 비 수술의사는 91.7%가 반대한다고 응답하였다. 비 수술의사에 비해 현재 수술에 참여하고 있는 의사의 법안 반대 경향이 더 높은 것으로 조사되었다.
본인과 가족의 수술 장면을 CCTV로 촬영하는 수술에 대해서는 전체 응답자의 91.9%가 동의하지 않는다고 응답하였고, 수술의사는 92.3%가 비 수술의사는 91.0%가 반대한다고 응답하였다. 수술의사의 경우 비 수술의사에 비해 본인과 가족의 수술 촬영 거부 의사가 높은 것으로 조사되었다.
2) 수술실 CCTV 설치 의무화 시, 수술실 폐쇄 의향 여부
본인이 원장이라면 수술실 CCTV 설치 의무화법 시행 시 수술실을 폐쇄할 의향이 있는지 조사한 결과, 전체 응답자 중 55.7%가 ‘예’라고, 44.3%가 ‘아니오’라고 응답하였으며, 수술의사는 49.5%, 비 수술의사는 68.2%가 폐쇄 의향이 있다고 응답하여, 수술의사의 폐쇄 의향이 비 수술의사보다 낮은 것으로 조사되었다(Figure 1).
3) 수술실 CCTV 설치 반대 이유
수술실 CCTV 설치 의무화에 대한 반대 이유(복수응답 2개)로는 전체 응답자 중 55.4%가 ‘의료진 근로 감시 등 인권 침해’ 가 우려된다고 응답하였고, 의료인에 대한 잠재적 범죄자 인식 발생’(51.7%), ‘불필요한 소송 및 의료분쟁 가능성’(44.4%), ‘진료위축 및 소극적 진료 야기’(42.1%), ‘해킹으로 인한 환자의 민감한 개인정보 유출 사고’(38.2%) 등을 이유로 반대하는 것으로 조사되었다. 이는 21년 7월 9일부터 7월 16일까지 진행한 설문조사에서도 반대 이유로 ‘의료진 근로 감시 등 인권침해’가 가장 높게 나온 것과 동일한 결과였다[9].
4) 수술실 CCTV 설치 의무화법의 헌법상 기본권 침해 여부
수술실 CCTV 설치 의무화 법이 의료인의 직업수행의 자유·인격권 등 헌법상 기본권을 침해한다고 생각하는지에 대해 조사한 결과, 전제 응답자 중 91.2%가 ‘예’, 8.8%가 ‘아니오’로 응답하였다(Figure 2). 이는 지난 9월 5일 의료계(대한의사협회, 대한병원협회)가 수술실 CCTV 설치 의무화 관련 해당 의료법 개정 조항에 대해 제기한 헌법소원과 관련하여 조사 참여 의사 중 91.2%의 의사가 본인도 헌법소원심판청구의 청구인의 지위로 인식하고 있음을 의미한다. 이처럼 의사들은 이 법이 의사 등 의료인의 직업수행의 자유, 인격권, 개인정보자기결정권 및 사생활의 비밀과 자유 제한 등 헌법상 기본권을 침해하는 것으로 인식하고 있음을 알 수 있다.
5) 수술실 CCTV 설치의 대안
수술실 CCTV 설치 이외의 가장 효율적인 대안에 대해 조사한 결과, 전체 응답자 중 64.0%가 ‘대리수술 처벌강화 추진’이라고 응답하였고, ‘수술실 입구 CCTV 설치’(39.8%), ‘수술 참여 의료진 대리수술 방지 동의서(서약서) 의무화’(39.2%), ‘자율정화 활성화(내부고발 활성화 등)’(20.5%), ‘윤리교육 강화’(19.6%) 순으로 조사되었다. 이는 21년 7월 9일부터 7월 16일까지 진행한 설문조사에서도 수술실 CCTV 설치 이외 대안으로 ‘대리수술 처벌강화 추진’, ‘수술실 입구 CCTV 설치’, ‘수술 참여 의료진 대리수술 방지 동의서’, ‘자율정화 활성화(내부고발 활성화 등)’ 순서와 동일한 결과였다[9].
3. 수술실 CCTV 설치 의무화법 시행에 따른 문제점과 대안
1) 수술실 CCTV 설치 의무화에 따른 필수의료 붕괴 우려
수술실 CCTV 설치 의무화 시 외과 등의 기피현상으로 필수의료가 붕괴될 수 있다는 우려에 대해 조사한 결과, 전체 응답자 중 66.5%가 ‘매우 동의한다’, 24.2%가 ‘동의한다’라고 하여 응답자의 90.7%가 필수의료 분야 붕괴를 우려하는 것으로 조사되었다(Figure 3).
2) 수술실 CCTV 설치 의무화에 따른 우려사항
수술실 CCTV 설치 의무화를 앞두고 가장 우려되는 점에 대하여 조사한 결과(복수응답 2개), 전체 응답자 중 75.5%가 ‘설치·운영 기준 모호함으로 인한 의료법 위반’이라고 응답하였고, ‘안전관리조치 모호함으로 인한 의료법 위반’(62.0%), ‘영상정보 열람 또는 제공에 따른 행정업무 과중’(41.8%), ‘설치 및 유지 비용 부담’(22.7%), 영상정보 관리 책임자 고용에 따른 인건비 부담(19.7%) 순으로 조사되었다(Figure 4).
3) 수술실 CCTV 설치 의무화에 앞서 해결해야 할 과제
수술실 CCTV 설치 의무화에 앞서 우선적 해결과제에 대하여 조사한 결과(복수응답 2개), 전체 응답자 중 70.2%가 ‘설치·운영 및 안전조치 기준 명확화’라고 응답하였고, ‘설치·운영 및 안전조치 기준의 충분한 안내’(35.3%), ‘형사 처벌을 고려한 계도기간 보장’(31.6%), ‘운영 비용 지원 확대’(28.3%), ‘설치 비용 지원 확대’(27.1%) 순으로 조사되었다.
우선 해결과제로 ‘설치·운영 및 안전조치 기준 명확화’ 답변이 가장 높게 나왔다. 이를 통해 이 법 시행 전 의료기관에서 수술실 CCTV 설치·운영 관련 명확한 기준에 대한 혼란을 겪고 있다는 사실과, 설치·운영 및 안전조치 기준을 준수하지 못할 경우 받게 될 과도한 형사처벌에 대한 법적 부담을 크게 느끼고 있는 것을 알 수 있다. 이 법에 따라 의료기관장은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 내부 관리계획의 수립, 저장장치와 네트워크의 분리, 접속기록 보관 및 관련 시설의 출입자 관리 방안 마련 등 안전성 확보에 필요한 기술적·관리적 및 물리적 조치를 취해야 한다. 이를 위반할 경우 안전성 확보에 필요한 조치를 하지 아니한 경우로 간주되어(의료법 제38조의2 제4항) 촬영한 영상정보의 분실·도난·유출·변조 또는 훼손 시 의료기관장은 2년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 처해진다(의료법 제 88조의2).
고찰
이 연구는 수술실 내 CCTV 설치·운영 의무화법 시행에 대한 의사들의 기본적인 입장과 인식, CCTV 설치 이외 대안에 대해 조사하였다. 의료정책연구원은 이번 조사에 앞서 지난 2021년 7월 이 법안에 대한 의사 대상 인식 조사를 시행하였다[9]. 응답자 불일치로 2021년도 조사와 단순 비교는 불가능한 측면이 있다. 그러나 이 법 시행을 앞둔 시점 실시한 조사에서 이 법에 대한 의사들의 반대 의사와 본인과 가족의 수술 장면 CCTV 촬영 수술 동의 반대, 의료기관 원장일 경우 수술실 폐쇄 의향 등 반대 응답률이 전반적으로 증가한 것으로 조사되었다. 법안 논의 단계에 비해 법 시행을 앞둔 시점 의사들의 부정적 인식이 소폭 증가하였음을 알 수 있다[9]. 실제 대학병원에 근무하는 의사들을 대상으로 이 법에 대한 만족도를 평가한 연구에서도 의사들의 강한 거부감이 확인되어[13], 이 법에 대한 의사들의 정서를 이해할 필요가 있다.
수술실 CCTV 설치 의무화에 따른 의사들의 기본권 침해에 대한 인식을 조사한 결과 전체 응답자 중 91.2%가 헌법상 기본권을 침해한다고 생각하는 것으로 나타났고, 이 법의 반대 이유로 의료진 근로 감시 등 인권침해를 가장 우려하였다. 이는 법학적 관점에서 수술실 CCTV 설치의 문제점을 지적하고 있는 선행연구들의 결과와 유사하다[2,14,15]. 또한 대한의사협회에서 지난 9월 5일 제기한 헌법소원심판청구와[16] 관련하여 91.2%의 의사가 청구인의 지위로 인식하고 있음을 알 수 있다.
의사들은 이 법 시행으로 인한 외과의사 기피현상에 따른 필수의료 붕괴를 심각하게 우려하고 있다. 현재 필수의료 분야 지역의료 붕괴는 우리 사회가 관심을 가지고 해결책을 모색해야 할 국가적·사회적 중요한 화두가 되었다. 필수의료 분야 전공의 지원 비율이 낮은 직접적 원인은 의료분쟁 증가와 과도한 형벌화 영향이다. 이에 정부는 필수의료 분야 기피현상을 해결하기 위한 보다 다양한 지원방안을 마련할 필요가 있으며, 이 법과 관련하여서도 수술실 CCTV 촬영 영상 증거물 채택으로 인한 의료분쟁 증가 방지를 위한 제도 마련이 필요하다.
수술실 CCTV 설치 의무화를 앞두고 의사들이 가장 우려하는 것은 CCTV 설치·운영 기준 모호함으로 인한 의료법 위반, 안전관리조치 모호함으로 인한 의료법 위반 순으로 나타났고, 우선 해결과제 역시 관련 기준들의 명확화와 충분한 안내였다. 보건복지부는 이 법 시행을 앞둔 3일 전 의료법 시행규칙과 가이드라인을 공표하였다. 법 시행에 앞서 수술실 CCTV 설치·운영에 관한 세부 사항이 의료현장에 충분히 안내·고지되지 못해 의료현장의 혼란이 가중되었다. 특히 일부 지방자치단체에서는 CCTV 설치 대상으로 환자가 의식이 없는 상태인 경우에는 회복실도 CCTV 설치 대상으로 안내하는 등 의료법 시행규칙 및 가이드라인과 다른 내용이 안내되었다. 이에 의료법 시행규칙과 가이드라인이 명확하게 의료기관에 전달될 수 있도록 행정적 지원과 조치가 필요한 실정이다.
법이 존재하는 모든 영역에서 규범과 현실의 불일치가 있지만, 의료 분야는 가장 빈번하게 쟁점이 발생하고 규범 충돌이 일어나 개정요구가 발생하는 분야이다[17]. 이는 규범이 의료현장에 대한 충분한 이해 하에 마련되지 못하고, 법적 강제에 앞서 다른 대안적 조치 마련을 위한 노력을 기울이기 보다는 사회적 논란과 사회적 요구에 따라 입법이 추진되기 때문이다. 성형 수술 과정 중에서의 일부 비도덕적·비윤리적 의사들의 일탈행위에 대한 사회적 비난과 피해자 가족의 공분이 수술실 내 CCTV 설치·운영 의무화 법 개정으로 이어졌다[14]. 그러나 이 법은 정보주체의 기본권을 침해하는 법안으로, 이 법 이외의 효율적 대안을 통한 입법 목적이 달성될 수 있도록 다른 대안적 조치 방안이 고려되어야 한다. 수술이라는 의료행위, 수술실이라는 장소의 특성을 고려할 때 의료현장의 현실, 의사들의 우려의 목소리를 간과해서는 안 되며, 입법 목적 달성을 위해 보다 효율적인 방안이 있다면 과감한 제도개선을 검토해야 한다.
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