의사를 과다하게 규제하는 대한민국 의료법의 문제점과 개선방향
Problems and improvements in the Medical Law’s excessive regulation of physicians in Korea
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Trans Abstract
Background
The Medical Service Act was implemented to protect the public’s health, but has come to excessively restrict the fundamental rights of medical professionals. Therefore, it is necessary to systematically organize the level of physicians’ obligations and the sanction provisions present under the Medical Law.
Current Concepts
The Medical Law consists of 120 articles, 6 of which address physicians’ rights. However, the law also provides 72 reasons for physicians’ obligations and penalties, 40 reasons for the suspension of qualifications, 20 reasons for administrative fines, 30 reasons for corrective orders, and 17 reasons for the revocation of permission for establishment. Thus, the Medical Law provides medical professionals with approximately 150 reasons for obligations and sanctions.
Discussion and Conclusion
We would like to suggest some measures to improve the excessive regulation of physicians under the Medical Law. First, statistics on the status of penalties and administrative dispositions must be accumulated and disclosed; second, obligations, penalties, and administrative dispositions must be stipulated in one consolidated article; third, penalties should be avoided for simple violations of duty; fourth, reasons for administrative dispositions–such as enforcement ordinances of the Medical Law–must be elevated to the Medical Law itself; fifth, the authority for administrative dispositions against medical institutions must be unified under the Minister of Health and Welfare, the subject of duties and responsibilities must be clarified as the ‘establisher of a medical institution,’ rather than a ‘medical institution,’ and the adequate time required for when two types of administrative dispositions are made must be unified; and sixth, detailed information on the administrative disposition procedures must be newly established in the Medical Law.
서론
의료법은 모든 국민이 수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있도록 국민의료에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 건강을 보호하고 증진하는 것을 목적으로 한다(제1조). 다시 말해 의료법은 국민의 건강을 보호하고 증진하는 데에 목적이 있으며, 이러한 목적을 달성하기 위해서는 국민에게 수준 높은 의료 혜택을 제공해야 하는 바, 이에 필요한 사항을 규정하는 법이라 할 수 있다. 의료행위는 국민의 생명과 건강에 직결되는 것으로서 의료인이 의료행위를 함에 있어 안전을 담보할 수 있는 절차를 마련하고, 이를 위반한 의료인에 대해 벌칙 등을 부과하는 것은 의료법의 목적을 달성하는 데 필요한 것이다.
구체적으로 의료법은 의료인에게 의료행위, 의료업, 의료인 명칭 사용 등에 대한 독점적 권한을 부여하는 동시에 의료행위 및 의료업을 영위하는 데 준수해야 하는 의료인의 의무를 규정하고 있다. 즉 의료법은 의료인과 의료기관에 대한 제재 규정을 담고 있는 바, 의료인을 대상으로 행정명령, 면허취소, 자격정지, 과태료, 벌칙을 규정하고 있으며, 의료기관을 대상으로 업무개시명령, 보고명령, 시정명령, 업무정지(과징금 대체 가능), 개설 허가 취소 또는 폐쇄명령 사유를 규정하고 있다.
그러나 최근 우리나라는 사회환경의 변화에 따라 의료 수요가 증가하고 수준 높은 의료서비스를 기대하는 국민의 요구에 부응하고자 의료인에 대한 규제를 추가하고, 의료인의 의무위반행위에 대한 감시를 강화하고 있는 추세에 있다. 이에 따라 의료법이라는 수단을 활용하여 의료인에게 필요 이상의 법적 의무를 부과하고, 의무위반 시 과도한 벌칙 등을 부과하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 의료인에 대한 과도한 벌칙 및 행정처분은 다른 직역과 비교하여 형평성에 반하는 것은 아닌지, 의료인으로 하여금 형사처벌을 피하기 위한 방어진료를 부추겨 궁극적으로 국민이 받는 의료서비스의 질을 저하시키는 것은 아닌지에 대한 반성이 필요하다.
이에 이번 연구에서는 현재 산발적으로 규정되어 있는 의료법상 의사의 권리와 의무에 대한 조항의 개수, 그 수준과 관련된 문제점을 지적하고, 이에 대한 개선방안을 제안하고자 한다.
의사의 권리에 대한 규정
의료법에는 ‘의료인에게 어떠한 권리가 있다’와 같이 의료인의 권리를 정의하거나 설명하는 조항이 존재하지 않는다. 더욱이 ‘의사(만)의’ 권리 또한 존재하지 않는다. 다만, 의료기술 등에 대한 보호(제12조), 의료기재 압류 금지(제13조), 기구 등 우선공급(제14조)에서 의료인으로 하여금 지속가능한 환경에서 의료업을 영위할 수 있도록 장치들을 마련하고 있다. 또한 의료법 제33조는 의사·치과의사·한의사에게 의료기관을 독점적으로 개설할 수 있는 권리를 부여하며, 제27조는 무면허 의료행위를 금지함으로써 의료인만이 의료행위를 할 수 있는 독점적인 권리를 부여하고 있다[1].
의사와 의료기관에 대한 제재 규정
1. 의사 개인에 대한 제재 규정
의료법은 의사에게 의무를 부여하고 이를 위반할 시 징역 또는 벌금을 부과하는 벌칙을 규정하고 있다. 벌칙 조항은 단 6개(제87조, 제87조의2, 제88조, 제88조의2, 제89조, 제 90조)에 불과하지만, 개별 위반행위를 기준으로 할 경우 약 72가지 벌칙 사유가 있는 것과 같다(Table 1). 각종 신고, 관련 서류의 작성 및 보관 등 행정절차상의 단순 실수 또는 비교적 경미한 과실 행위에 대해서까지 벌칙을 부과하고 있으며, 벌칙이 적용되는 위반행위의 상당수는 면허취소나 자격정지 등 행정처분이 함께 적용되고 있다. 특히 의료인 개인에게 벌칙이 적용될 경우, 양벌 규정(제91조)에 따라 의무위반자(종업원 등) 외에 법인 또는 사용인(의료기관의 장 또는 개설자)에게도 해당 조문의 벌금형이 과해질 수 있다.
Types of sanctions against individual physicians in the Medical Law
의료법은 벌칙 외에도 의료인 개인에게 의무의 이행을 강제하기 위해 행정처분으로서 면허취소(제65조), 자격정지(제 66조), 과태료(제92조)를 규정하고 있다. 면허취소와 자격정지 처분은 보건복지부장관이 시행할 수 있으며, 과태료는 보건복지부장관 뿐만 아니라 시장, 군수, 구청장이 부과 및 징수할 수 있다. 행정처분과 과태료는 병과될 수 있다.
의료법 제65조에서는 의료인의 면허를 취소할 수 있는 7가지 사유를 규정하고 있다. (1) 의료인 결격사유, (2) 자격정지 처분 기간 중 의료행위, (3) 3회 이상 자격정지 처분, (4) 면허 조건 위반, (5) 의료인 면허 대여, (6) 일회용 의료기기를 사용하여 사람의 생명 또는 신체에 중대한 위해를 발생하게 한 경우, (7) 수술, 수혈, 전신마취 등을 의료인이 아닌 자에게 하게 하거나 의료인에게 면허 사항 외로 하게 한 경우이다.
의료법 제66조에서는 의료인의 자격을 정지할 수 있는 사유 9가지를 대표적으로 규정하고 있다. (1) 의료인의 품위를 심하게 손상시키는 행위, (2) 부적격 의료기관 개설자에게 고용되어 의료행위를 한 때, (3) 일회용 의료기기 사용, (4) 진단서, 진료기부 등 거짓 작성 등, (5) 태아 성 감별, (6) 의료기사에 대한 업무 지시, (7) 진료비 거짓 청구, (8) 부당한 경제적 이익 등의 취득, (9) 그 밖에 의료법 또는 의료법에 따른 명령 위반 규정이다. 이 중 ‘의료인의 품위 손상 행위의 범위’는 대통령령에 위임함에 따라 ‘학문적으로 인정되지 아니하는 진료행위’, ‘비도덕적 진료행위’ 등 9가지 자격정지 사유가 대통령령에 규정되어 있다. 이 중 ‘비도덕적 진료행위의 범위’는 행정처분 규칙에서 5가지 행위로 구체화되어 있다. 한편, 제66조제1항제10호는 ‘그 밖에 의료법 또는 의료법에 따른 명령을 위반한 때’라는 포괄적인 자격정지 사유를 규정하고 있다. 이 조항에 근거하여 시행령과 행정처분 규칙은 약 40개의 자격정지 사유를 규정하고 있다.
의료법 제92조는 보건복지부장관 또는 시장, 군수, 구청장이 의료인에게 과태료를 부과 및 징수할 수 있는 약 20가지 사유를 규정하고 있다. 과태료의 부과기준과 금액은 의료법 시행령에서 정하고 있으며, 위반행위의 정도, 위반행위의 동기와 그 결과 등을 고려하여 2분의 1 범위에서 그 금액을 감경하거나 늘려 부과할 수 있다.
한편, 의료법에는 ‘경고’에 대한 근거 또는 경고 사유에 관한 규정이 존재하지 않는다. 다만, 행정처분 규칙에서 비교적 경미한 사안에 대하여 우선 경고 후 동일한 사안이 반복될 경우 자격정지 등을 처분할 수 있는 규정을 두고 있다. 즉 경고처분을 받은 의료인 또는 의료기관이 경고처분을 받은 날부터 1년 이내에 같은 위반 사항을 다시 위반하거나, 6개월 이내에 경고처분에 해당하는 다른 위반행위를 한 경우에는 1개월의 자격정지 처분(의료인 대상) 또는 1개월의 업무정지 처분(의료기관 대상)을 한다.
2. 의료기관에 대한 제재 규정
의료법은 의료인 개인에 대한 행정처분 외에도 의료기관을 대상으로 업무정지, 개설 허가 취소 또는 폐쇄명령 처분을 내릴 수 있다(제64조). 비교적 경미한 사안에 대해서는 시정명령을 선행한 후, 그 시정명령에 따르지 않은 경우에 업무정지 등 처분을 부과하기도 한다(제63조). 또한 일부 사유에 대해서는 업무정지 처분을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다(제67조) (Table 2).
Types of sanctions against medical institutions in the Medical Law
의료법 제63조는 보건복지부장관 또는 시장, 군수, 구청장으로 하여금 의료기관, 의료기관의 장, 자율심의기구를 대상으로 시정을 명할 수 있는 30가지 사유를 규정하고 있다. 구체적인 의무의 내용에 따라 (1) 그 시설 및 장비 등의 전부 또는 일부의 사용을 제한 또는 금지하거나, (2) 위반한 사항을 시정할 것을 명할 수 있다. 시정명령을 이행하지 않을 경우 업무정지, 개설 허가 취소 또는 폐쇄명령 처분을 받을 수 있다.
또한 의료법 제64조는 보건복지부장관 또는 시장, 군수, 구청장으로 하여금 의료기관에 대하여 1년 범위 내에서 의료업을 정지시키거나, 개설 허가의 취소 또는 폐쇄를 명할 수 있는 17가지 사유를 규정하고 있다. 개설 허가를 취소당하거나 폐쇄명령을 받은 경우에는 그 날부터 6개월 이내, 업무정지 처분을 받은 경우에는 그 업무정지 기간 중에 의료기관을 개설 및 운영하지 못한다.
이외에 의료법 제67조에 따라 보건복지부장관, 시장, 군수, 구청장은 의료기관이 업무정지, 개설 허가 취소 또는 폐쇄 사유에 해당하는 경우, 업무정지 처분을 갈음하여 10억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 과징금 액수 산정, 부과 절차 등은 의료법 시행령 제43조(과징금의 산정 기준), 제44조(과징금의 부과·징수절차)에서 정하고 있다.
의무의 내용에 따른 구분
의사의 의무는 의무의 주체 및 역할에 따라 크게 (1) 환자를 진료하는 의사의 의무와 (2) 의료기관 개설자 또는 의료기관의 장으로서 의사의 의무로 구분할 수 있다. 또한 (3) 의사들로 구성된 의사 단체의 의무가 있다.
첫째, 환자를 진료하는 의사의 의무는 주로 의사 면허 및 의료행위와 관련되어 있으며, 세부적으로는 (1) 의사의 자격(면허) 취득 및 유지(6개), (2) 진료 및 의료행위(8개), (3) 진료기록 등 작성, 관리 및 환자 정보 보호(8개), (4) 기타 벌칙 및 행정처분 사유(8개) 등으로 구분할 수 있다.
둘째, 의료기관 개설자 등의 의무는 주로 의료기관의 개설 및 운영에 필요한 준수 사항에 대한 의무로서 그 내용에 따라 (1) 의료기관 개설(10개), (2) 담합행위 금지(2개), (3) 인력, 시설, 장비 기준(6개), (4) 폐업 또는 휴업(3개), (5) 환자의 권리 보장(4개), (6) 감염 예방(3개), (7) 의료광고(2개), (8) 협조 의무 등(4개)으로 구분할 수 있다.
의사 단체 등의 의무는 의료법에 따라 설립된 의사 단체의 역할과 관련된 의무로서, (1) 중앙회의 의무(3개), (2) 의료광고 자율심의에 관한 의무(4개)로 구분할 수 있다.
의료법상 의료인 제재 및 의무 규정의 문제점
현행 의료법은 의료인에 대해 약 72개의 벌칙 사유를 규정하고 있으며, 이에 더하여 자격정지 사유 40개, 과태료 사유 약 20개, 시정명령 사유 약 30개, 의료업 정지 또는 개설 허가 취소 사유 약 17개의 행정처분 사유를 규정하고 있다. 하나의 위반행위에 대해 벌칙과 행정처분이 동시에 적용될 수 있는 점, 즉 중복된 내용이 존재한다는 점을 감안하더라도 의료인에게는 100-150여 가지 이상의 의무와 이에 대한 제재가 존재하는 것으로 볼 수 있다. 120개 조항으로 구성된 의료법에서 의료인에 대한 의무와 제재 사유가 100-150여 개 존재한다는 사실은 의료법이 과도하게 의료인 규제 중심으로 구성되어 있다는 것을 의미하며, ‘의료형법’이라 불리어도 무방한 수준으로 보인다. 의료법 외에도 감염병 등과 같이 특정 질환에 대처하기 위한 의사의 의무, 응급의료 및 연명의료와 같은 특별한 상황에 있어 의사의 의무 등을 담은 각각의 법이 별도로 존재한다는 점을 고려하면, 실제로 의료인에게 적용되는 제재 규정은 이보다 더욱 많다. 이와 같이 많은 벌칙과 행정처분의 수준은 국외 의료법 또는 국내 다른 직역법들과 비교할 수 없을 정도로 높은 수준이다.
캐나다 온타리오 주의 경우, 의사법의 하위 규정인 전문적 위반행위 규정(Medicine Act, O.Reg.856/93: PROFESSIONAL MISCONDUCTS)에서 34개의 의무위반행위만을 규정하고 있다. 의사의 자격 및 조건 등 위반, 의료행위 표준 위반, 환자 학대, 이해상충 행위, 부정한 목적으로 의약품 처방·조제·판매, 정당한 사유 없이 필요한 의료서비스 중단, 계약 위반, 법적으로 동의가 필요한 행위에 대해 동의를 얻지 않은 경우, 비밀 유지 위반, 부당한 리베이트 또는 수수료 수수, 치료방법·부작용·의료기기에 대한 허위 또는 불충분한 설명, 기록 변조, 증명서 발급 거부, 과도한 서비스 비용 청구, 면허관리기구의 정당한 조사 요청에 대해 협조 거부, 부당한 의료행위 위임, 의사로서 명예를 해하는 경우 등이 포함된다. 당해 의사에게 혐의가 발견되면 의료전문가로 구성된 면허관리기구에서 의무위반 여부를 구체적이고 실체적으로 판단하는 절차를 거친다[2]. 또한 의사 면허 관리기구는 정기적으로 의사의 의업 행태를 모니터링 및 검증하고, 이에 따라 조언, 경고 등의 피드백을 제공함으로써 처벌을 강조하기보다는 의사의 실수를 미연에 방지하기 위한 노력에 집중하고 있음을 볼 수 있다[3,4].
한편, 우리나라 의료법을 분석해 본 결과, 입법 형식이 체계적이지 못하며, 가독성이 매우 떨어지는 등 비효율적으로 구성되어 있다는 문제점을 발견할 수 있었다. 의료법의 잦은 개정에도 불구하고, 기존의 과다한 벌칙 및 행정처분의 개선이 어려운 이유는 첫째, 의료인에 대한 벌칙 및 행정처분 현황 통계가 존재하지 않아 각 조항의 현실적 필요성, 타당성 등을 분석하기 어렵고, 둘째, 의무의 내용, 벌칙 및 행정처분의 대상, 그 수준 등이 과도하게 세분화되어 있을 뿐만 아니라, 의료법, 시행령, 규칙에 산재되어 있어 유기적인 해석과 체계적인 분석 자체가 어렵기 때문이다. 셋째, 벌칙 및 행정처분 조항이 개정되거나 추가되는 경우, 기존의 내용을 적절하게 수정하거나 삭제하는 등의 작업이 병행되지 않은 것도 현재의 의료법을 어렵게 만든 주요 이유이다. 마지막으로 의료법에는 없는 행정처분의 내용이 시행령 및 행정처분 규칙에도 규정되어 있어 이들 세 가지를 모두 보지 않으면 위반행위가 무엇인지 파악할 수 없다. 특히 행정처분의 내용을 시행령과 행정처분 규칙에 위임하는 형식에 대해서는 재고가 필요하다.
개선방안
의료법상 벌칙 및 행정처분 규정을 합리적으로 개선하기 위해서 다음과 같은 방안을 제시해고자 한다. 첫째, 현행 의료법상 벌칙 및 행정처분 적용 현황에 대한 공식적인 통계가 축적 및 공개되어야 한다. 이러한 통계자료의 공유는 의료인에게 법률 위반 사유에 대한 경각심을 환기시켜줄 수 있으며, 법률 준수를 통한 환자와 의료인 간의 신뢰 향상에 도움이 될 수 있다[5].
둘째, 의료법에 대한 가독성과 이해를 높이기 위해서는 현재와 같이 의무-벌칙-행정처분 조항을 각각 다른 조항에 규정하고 있는 입법 형식을 재고할 필요가 있다. 즉 의무위반행위와 그에 대한 벌칙 및 행정처분을 하나의 조항에 규정함으로써 의료법의 주요 수범자인 의료인이 자신의 의무와 이에 상응하는 벌칙 및 행정처분의 수준을 한 눈에 파악할 수 있도록 해야 한다.
셋째, 단순한 행정절차 위반과 같이 즉시 시정이 가능하고, 국민의 건강에 직접적인 영향이 없는 의무위반행위에 대해서는 벌칙을 지양하고, 경고나 시정명령 등의 행정처분으로 대체하는 것이 바람직하다. 경미한 행정절차 위반을 이유로 의료인을 굳이 범법자로 만들 필요는 없으며, 신속한 시정을 통해 입법목적을 충분히 달성할 수 있기 때문이다.
넷째, 현행 의료법은 의료인의 자격정지 사유 일부(‘의료인의 품위 손상 행위’, ‘비도덕적 진료행위’, ‘그 밖에 … 위반한 때’ 등)를 시행령 및 행정처분 규칙에 위임하고 있는데, 이러한 입법 형식은 지양되어야 한다. 의료인에 대한 자격정지는 의료인의 직업수행의 자유를 제한하는 중대한 조치로서 반드시 의료법에 그 사유가 구체적으로 규정되어야 할 필요가 있다. 중대한 자격정지 사유는 의료법에 상향 위치시키고, 추상적이거나 형식적인 사유들은 과감히 삭제함으로써 의료법과 의료현장의 괴리를 좁혀야 한다.
다섯째, 의료기관에 대한 행정처분 개선방안으로는 (1) 의료기관에 대한 행정처분 권한을 보건복지부장관으로 통일시킴으로써 체계적인 행정처분의 시행을 도모할 필요가 있으며, (2) 의무의 주체를 ‘의료기관’이 아닌 ‘의료기관 개설자’ 또는 ‘의료기관의 장’으로 명확히 함으로써 의무의 주체와 책임의 주체를 통일시킬 필요가 있고, (3) 동일한 사유로 의료인에 대한 자격정지와 의료기관에 대한 업무정지가 함께 적용될 경우에는 두 가지 행정처분의 발효시기를 통일시킴으로써 해당 의료인의 법적 불안정성을 최소화할 필요가 있다.
여섯째, 의료인 및 의료기관에 대한 행정처분의 절차적 정당성을 확보함과 동시에 행정처분의 대상이 되는 의료기관 및 의료인의 방어권을 두텁게 보호하기 위해서는 행정처분 절차에 관한 세부 규정을 의료법에 신설해야 할 필요가 있다.
결론
의료법이 의사에게 의무를 부과하고 의무위반 시 벌칙 등을 부과하는 목적은 의사가 제공하는 의료서비스의 질과 방법, 시설, 의료접근성 등을 일정 수준으로 유지시킴으로써 국민의 건강을 보호하기 위함이다. 그러나 이러한 의무, 금지행위 등을 과하게 설정하거나, 행정처분을 과도하게 부과할 경우에는 의료인의 직업수행의 자유를 침해하고 나아가 의과학의 발전을 저해할 수 있으며, 궁극적으로 국민에게 수준 높은 의료서비스를 제공할 수 있는 환경을 저해할 수 있다는 점을 간과해서는 안 된다. 이에 이 논문에서는 현행 의료법상 의료인의 의무와 제재 조항의 개수, 그 수준이 과도하다는 것을 확인하였고 합리적인 수준의 개선방향을 제안하였다. 국민의 건강을 두텁게 보호함과 동시에 의료인의 안전한 의료환경을 보장하기 위해서는 장기적인 관점에서 의료법 전부개정 논의를 시작해야 한다.
Notes
Conflict of Interest
No potential conflict of interest relevant to this article was reported.
References
Peer Reviewers’ Commentary
이 논문은 의료법 및 동법 시행령 등에 규정되어 있는 의료인 및 의료기관에 대한 각종 규제 규정의 현황을 분석하고, 그에 따른 문제점과 개선방안을 제시한 연구 논문이다. 최근 의료인의 면허 취소가 가능한 범죄의 확대를 골자로 하는 의료법 개정과 맞물려 이 논문은 의미가 크다고 판단된다. 특히 이 논문은 법률, 시행령, 규칙에 산재된 벌칙 규정으로 인해 수범자인 의사의 규범력이 저하되고, 그 자체로 국민의 보건위생에 위해를 줄 수 있다는 점을 지적하고 있으며, 위임입법의 한계를 벗어난 입법 태도를 비판하고 있다. 우리 특별형법이 가지고 있는 난맥상을 의료법을 통해 여실히 검증하고 있다는 점에서 이 논문은 충분한 학술적 가치를 갖는 것으로 판단된다.
[정리: 편집위원회]