서론
2000년대 들어서면서부터 중증급성호흡증후군(severe acute respiratory syndrome), 신종인플루엔자(H1N1), 중동호흡기증후군(Middle East respiratory syndrome, MERS)와 같은 팬데믹(pandemic)이 연속적으로 발생, 세계 인구의 생명과 건강에 심각한 위해를 초래하였다. 이와 같은 세계적인 공중보건위기 상황이 발생할 때마다 각 국가의 위기대응 역량이 시험대에 올랐으며, 팬데믹으로부터 자국 국민을 효과적으로 보호하기 위한 공중보건위기 대응체계를 개선하기 위한 노력을 기울이고 있다. 우리나라 또한 팬데믹을 거치면서 대응체계를 개선해왔지만, 주무부처의 미흡한 대응에 대한 비판이 지속 제기되어 왔고, 보건의료 행정조직을 개편함으로써 효율적이고 신속한 보건의료 정책 기획 및 집행 체계를 구축해야 할 필요성이 강조되었다[1]. 특히 2019년 코로나바이러스감염증-19 (coronavirus disease 2019, 코로나19) 팬데믹 당시 감염병 대응 정책의 일관성 부족, 중앙-지방 간 보건의료 행정의 단절, 공공의료체계의 조정 기능 약화 등 우리나라 보건의료 행정조직의 구조적 한계가 여실히 드러났다[2].
우리나라 보건복지부는 우리나라의 중앙행정기관 중 조직 분할과 통합, 개편이 가장 많이 일어난 중앙행정기관이다. 1948년 사회부로 시작한 이래, 67년 동안 수차례의 조직 개편과 직제 변경을 거치면서 명칭 및 주요 관장 업무들이 함께 변경되었다. 2010년에 보건복지부로 명칭 변경과 함께 조직이 개편된 이래 현재까지 약 15년 동안 우리나라의 보건과 복지 정책을 담당해 오고 있다[3]. 그러나 보건의료 분야와 복지 분야는 업무의 성격이 상이하고, 각각의 분야가 모두 방대하여 이 두 분야의 업무를 포괄적, 효율적으로 관리하는 것은 현실적으로 어렵다. 특히 보건복지부는 보건의료 분야보다 복지 분야의 업무에 역량을 집중해 왔기 때문에 코로나19와 같은 보건의료위기 상황에서 주무부처로서 신속하고 전문적인 대응이 어려웠다는 비판도 존재한다[4]. 의료계는 보건의료 분야의 전문성을 강화하고 보건의료위기 대응력을 높이기 위해 보건부의 독립이 필요하다는 의견을 지속적으로 제기해왔다 [5]. 이에 코로나19를 겪은 윤석열 대통령이 후보 시절, 보건부 독립을 공약 사항으로 내세웠으나, 인수위에서 정부조직 개편 논의가 제외되면서 보건복지부 개편에 대한 논의는 더 이상 진행되지 않았다. 이후 2025년 6월 출범한 이재명 정부는 보건부 분리를 대선공약에 포함하지 않았다[6,7].
2024년 의대정원 사태에서 보는 바와 같이 보건의료 정책은 그 영향 범위가 광범위하고 국민의 생명과 직결된 분야이기 때문에 이를 담당하는 주무 부처는 보건의료에 대한 고도의 전문성을 필수적으로 갖추고 있어야 한다. 만약 보건의료 전문성 저하가 조직 구조의 문제에서 비롯된 것이라면, 보건복지부의 구조 개편 필요성이 제기될 수 있다. 비록 정부가 판단할 때 보건복지부 구조 개편이 국가 정책 우선순위에서 다른 정책보다 후순위에 있다하더라도 정책의 영향력과 범위를 고려할 때 다른 정부부처 개편보다 그 필요성과 중요성이 결코 뒤지지 않는다. 이에 의료계에서는 이재명 대통령 당선 직후 보건의료 정책의 일관성과 전문성 회복을 위해 ‘보건부 신설’을 가장 중요한 보건의료 정책으로 우선 제안한 것이다[8].
과거, 보건의료 행정조직 개편에 대한 필요성이 지속 제기되었던 것에 비해 관련 연구들은 상대적으로 부족하였고, 대부분은 보건부 분리의 필요성을 제시하는 데 그쳤다. 그러나 다가올 미래 환경의 변화(예: 저출산, 고령화, 첨단 의료기술 발달, 잦은 팬데믹 등)에 효율적이고 전문적으로 대응하기 위해서는 보건부 분리뿐만 아니라 현재 조직의 구조적 개편 방안도 함께 다룰 필요가 있다. 왜냐하면 정부부처를 분리하는 것보다 현재 조직의 구조를 개편하는 편이 실현가능성이 더 높기 때문이다. 이에 이번 연구는 현재 보건복지부가 가진 문제점을 정리하고, 해외 국가들의 보건의료 행정조직 현황에 대한 조사 및 주요국의 보건의료 행정조직 사례를 조사하고, 이를 통해 보건의료 정책에 대한 전문성 강화를 위한 보건의료 행정조직 개편 방안을 제안하는 것을 목적으로 한다.
이 연구의 목적을 달성하기 위해 사용한 연구방법은 문헌조사 방법이다. 보건의료 행정조직에 대한 국내 선행 연구 및 정부 발간 자료, 토론회 및 학회 발표 자료 등을 검토에 활용하였고, 해외 보건의료 행정조직의 현황 및 주요국의 보건의료 행정조직 사례 조사를 위해 각국의 정부 홈페이지와 보건의료 행정조직의 홈페이지, 연간보고서 등을 참고하였다.
우리나라 보건의료 행정조직의 문제점
1. 복지와 보건의 업무 연계 미흡
보건복지부가 보건과 복지 업무를 함께 수행하는 이유는 보건과 복지의 연계성 때문이다. 보건과 복지 서비스에 대한 국민의 요구는 점점 증가하고 있고, 이러한 욕구들은 대부분 복합적이며, 이러한 욕구를 가진 집단들은 전통적으로 경제적 원조, 취업관련 서비스, 교육 등 다양한 영역의 서비스를 함께 요구한다. 그렇기 때문에 보건복지부는 ‘행정의 효율화’, ‘작은 정부’라는 정부조직 개편의 흐름속에서도 현재 보건복지부의 모습을 유지하고 있고, 바로 이점이 보건과 복지의 연계성을 보여주는 증거라 할 수 있다. 실제로 보건과 복지를 분리하여 관련 서비스를 제공하는 것이 비효율적이며 불가능한 영역은 존재한다. 즉, 보건과 복지 서비스가 함께 제공되어야 효과적인 사업들이 있다. 대표적인 예로 의료급여제도, 장애인 의료비/보조기기 지원, 장애인 재활병원 건립 및 건강보건관리사업, 아동학대전담의료기관 운영, 노인장기요양보험 사업 운영, 차상위계층 의료지원, 지역사회 통합 돌봄 선도 사업 등이 있다. 이들 사업의 경우는 보건과 복지 서비스가 각각 분리되어 제공되는 것보다 함께 제공될 때 효율성과 효과성이 높은 사업들이다[9]. 즉, 장애인, 노인, 저소득층 등 사회취약계층의 보건 문제는 단순한 보건 문제뿐만 아니라 복합적인 문제들이 그 원인이 되기 때문에 보건과 복지 서비스가 통합적으로 제공되어야 한다.
그러나 이와 같이 보건과 복지의 효율적인 연계를 위해 보건복지부라는 통합 형태를 통해 보건과 복지 업무를 함께 담당하도록 하였음에도 불구하고 실상은 그렇지 않다. 보건복지부 조직 내부에서도 제1차관과 제2차관실로 분리가 되어 복지 업무와 보건 업무를 분리하여 수행하고 있고, 부서 간 정책 기획 및 조정 기능을 장관이 하여야 함에도 불구하고 장관이 보건의료 전문가가 아니기 때문에 이러한 역할을 제대로 수행하기가 어렵다. 또한 보건의료와 복지 업무 중에서 각각 복잡성과 전문성을 요하는 업무를 연계해야 하는 사업을 수행할 경우 각자의 입장과 견해, 시각의 차이가 발생하여 유기적인 업무 처리가 어려운 것이 현실이다. 즉, 보건과 복지의 깊은 연계성을 가지고 수행되어야 한다는 이유가 보건복지부라는 통합적인 조직구조를 유지하기 위한 근거임에도 불구하고 실제로는 한 부처 내 2개의 부처가 분리되어 각각의 업무를 수행하고 있는 것이다[10].
2. 보건의료 분야 예산의 적은 비중 및 감소
보건복지부 예산을 보면 보건의료보다는 사회복지 분야에 더 많은 예산이 배정되어 있다. 2025년 보건복지부 예산은 전년 대비(117조 445억 원) 7.2% 증가한 125조 4,909억 원으로 전체 정부 예산 중 18.6%를 차지하고 있다. 즉, 전체 국가 예산의 5분의 1이 보건복지부 예산이다. 그런데 보건복지부 예산을 자세히 살펴보면, 사회복지 예산 비중은 2012년 79.3%에서 2025년 85.4%로 증가한 반면, 보건의료 예산 비중은 2012년 20.7%에서 2025년 14.6%로 계속해서 감소하고 있다. 즉, 보건복지부의 예산 증가는 사회복지 분야 예산의 증가만을 반영한 것에 불과하다. 보건의료 예산을 보면 2025년 기준으로 보건의료 분야 예산의 약 77.2%인 14조 1천억 원이 건강보험 분야에 배정되어 있고, 보건의료 분야(예: 의료인력, 공공성 강화, 1차 의료, 코로나19 지원, 바이오 등)에는 약 4.1조 원이 배정되어 있다[11].
공교롭게도 2000년대에 들어서면서부터 주기적으로 발생하고 있는 신종감염병의 파급효과는 국내 모든 분야에 영향을 미칠 정도로 강력하며, 이에 대응하기 위해서는 엄청난 비용의 국고가 투입되어야 한다는 것을 코로나19로 이미 경험한 바 있다. 또한 신종감염병뿐만 아니라 기존 감염병 및 다른 질병에 대한 대응 또한 매우 중요하다. 특히 감염병과 같은 국가보건 비상사태뿐만 아니라 인구 고령화, 만성질환 증가로 인해 발생하는 각종 보건의료 문제들은 더 다양해지고 더 복잡해질 것으로 전망된다. 이에 대한 전문적인 대응과 그로 인해 더 많은 예산이 필요한 상황임에도 불구하고 보건 분야(특히 보건의료 분야) 예산은 점점 감소하고 있는 실정이다.
3. 보건의료 분야 전문가 부족
‘의료’는 전문성이 가장 중요한 분야이다. 따라서 의료 현장을 제대로 이해하지 못할 경우 보건의료 정책의 기획 과정에서 현실과 동떨어진 정책이 기획되고 집행되게 되는데 이럴 경우 의료공급자들의 반발을 사게 된다. 실례로 2000년 의약분업, 2014년 원격의료 추진, 2020년 의료 4대 개혁(의대정원 확대, 공공의대 신설, 첩약급여화 추진, 원격의료 확대), 2023년 의대정원 증원 등에서 정부의 정책 방향과 의료계의 현실 인식 사이의 괴리가 드러났다[9]. 이와 같은 의료 현장과 보건의료 정책의 괴리는 보건복지부 내에 보건의료 전문가가 부족하기 때문에 발생하는 문제이다.
보건복지부 내 인력 정원을 보면, 보건의료 인력이 매우 부족함이 여실히 드러난다. 보건의료 담당 인력은 2022년 기준 전체의 20.2% (188명)이며, 본부 보건의료 담당 인력 중 의사 출신은 14명(국장급 2명, 과장급 3명, 그 외 9명)으로 10%도 되지 않는다[12]. 또한 제35대 보건복지부 장관(주양자, 1998.3–4) 이후 약 30년 동안 보건의료(의사) 출신 보건복지부 장관은 MERS 사태 계기로 취임한 제52대 보건복지부 장관(정진엽) 단 1명이었고, 코로나19가 창궐하고 종식될 때까지 보건복지부 장관은 공무원 출신이었다. 즉, 비의료인이 주무부처의 수장이다 보니 보건의료 정책에 대한 전문가적인 지식과 현장의 경험이 부족해 보건의료 설계 및 집행 등의 과정에서 의료 현장의 경험이 잘 반영되지 않는 경우가 많았다. 더욱이 2020년부터 도입된 보건 분야 업무 총괄자인 제2차관 역시 4명 중 1명만이 보건학을 전공하였고, 다른 3명은 비의료계 공무원 출신이었다[13]. 이런 보건의료 전문가의 부족 문제는 MERS, 코로나19와 같은 신종감염병이 발생하였을 때 국가 보건위기 문제에 대응하기 위한 컨트롤 타워로서 보건복지부 역량 부족 문제를 여실히 드러냈었다. 또한 2024년 의대정원 증원 논의 과정은 의료계와 정부 간 정책 인식의 차이로 인해 큰 사회적 갈등을 초래한 사례로 평가된다[14]. 해외 국가들의 경우에는 보건복지부가 통합된 조직 형태를 가지고 있다 하더라도 반드시 의료전문가를 의사결정 시스템의 중요한 위치에 두고 있다. 대표적으로 영국의 경우 보건복지부 장관 아래 2명의 부장관과 2명의 정무차관이 있는데 부장관 1명은 보건의료(2차 의료) 담당이고, 2명의 정무차관 모두 보건의료 담당이다. 또한 이들 아래 실제로 영국의 보건복지사회부 사무 전반을 관장하는 사무차관(permanent secretary)이 있는데 최고 의료 결정자(CMO)를 겸직하여 보건의료 정책 결정에 있어서 강력한 영향력을 발휘하고 있다[15]. 또한 미국의 경우 부장관이 보건의료 전문가이며, 미국 보건복지부 장관 및 대통령에게 자문 역할을 하며 보건복지부 사업을 관리 감독하는 장관실 하 차관보 19명 중 6명이 보건의료 관련 전문가이다[16]. 이처럼 우리나라와 같이 보건복지부 형태의 행정조직을 운영하는 국가에서 조차도 보건의료 의사결정을 하는 중요한 위치에는 보건의료 전문가를 임명하고 있는 데 반해, 우리나라는 보건의료를 총괄하는 제2차관조차도 비의료계로 보건의료 전문가가 아니다. 다만, 이재명 정부가 들어선 이래 첫 보건복지부 장관이 의사 출신이라는 점은 매우 고무적인 일이다.
해외 국가 보건의료 행정조직 현황 분석
1. 세계 148개국 보건의료 행정조직 형태 현황
이 연구에서는 전 세계 국가 중 정보가 접근 가능한 148개 국가를 대상으로 보건의료 행정조직의 형태를 분류하였다1. 보건의료 행정조직 분류 기준은 다음과 같다. 첫째, 주관 업무에 따라 형태를 분류하였다. 보건 업무를 주로 할 경우 보건부, 보건과 복지 업무를 함께 관장할 경우 보건복지부, 복지 외에 보건업무와 다른 업무를 관장할 경우 보건기타부, 보건 및 복지 업무와 다른 업무를 함께 할 경우 보건복지기타부, 그리고 기타부는 조직 형태가 부(Ministry)가 아니거나 하부조직일 경우 혹은 기타 기관에서 보건의료 업무를 관장하는 국가를 분류하였다.
둘째, 공식 명칭에 health 외에 다른 명칭이 있다하더라도 주요 업무가 보건의료 업무이고, 복지를 담당하는 다른 정부부처가 별도로 존재하면 보건부로 분류하였고, 보건복지부도 영어식 표현이 전통적인 보건복지부가 아니더라도 주요 업무가 보건 및 복지일 경우에는 보건복지부로 분류하였다.
이상의 분류 기준에 따라 148개 국가의 보건의료 행정조직 형태를 분류한 결과, 전체의 77.0%인 114개 국가가 보건부 형태, 18개 국가(12.2%)가 보건복지부 형태, 7개 국가(4.7%)가 보건기타부 형태, 5개 국가(3.4%)가 보건복지기타부 형태, 4개 국가(2.7%)가 기타 형태를 가지고 있는 것으로 나타났다(Table 1). 보건부 형태를 3가지 유형—(1) 설립 이후 변천과정(다른 업무 통합 혹은 분리 등)을 거쳐서 현재 보건부인 국가, (2) 설립 이후 계속해서 보건부였고, 현재도 보건부인 국가, (3) 정보 부족으로 현재 보건부인 점만 파악되는 국가로 구분하여 분석한 결과, (1)번 유형이 27개 국가(23.7%), (2)번 유형이 20개 국가(17.5%), (3)번 유형이 67개 국가(57.9%)였다(Table 2).
38개 경제협력개발기구(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD) 가입국의 보건의료 행정조직 유형을 분석한 결과, 전체의 65.8%인 25개 국가가 보건부 형태, 5개 국가(13.2%)가 보건복지부 형태, 1개 국가(2.6%)가 보건기타부 형태, 5개 국가(13.2%)가 보건복지기타부 형태, 2개 국가(5.3%)가 기타 형태를 가지고 있는 것으로 나타났다(Table 3).
2. 주요국 보건의료 행정조직 사례 조사
본 절에서는 구체적인 해외 사례의 비교, 분석을 통해 함의를 도출하고자 보건의료 행정조직의 유형별로 대표적인 국가를 선정하여 보건의료 행정조직 현황을 분석하였다. 보건부 형태로는 독일, 캐나다, 보건복지부 형태로는 미국, 영국을 선정하여 분석하였다.
1) 독일
독일은 연방보건부(Bundesministerium für Gesundheit, BMG)에서 보건•예방•장기요양제도에 대한 총괄 및 기획, 정책수립 및 집행, 감독 기능을 담당하고 있다. 연방보건부는 의사 출신인 장관 및 국무장관 4인(의회담당 국무장관 2인 포함)으로 구성되어 있으며, 조직은 2022년부터 7개 부서로 운영되고 있다. 2022년 중독 및 마약 문제 연방정부 특임관(Beauftragter der Bundesregierung für Sucht- und Drogenfragen)을 신설하였다. 부서Z에서는 부처 총괄, 유럽 및 국제 보건정책, 인프라 개발을 담당하고 있으며, 부서1에서는 의약품, 약국, 마약류, 의료기기 및 생명공학 분야를 담당하고 있다. 부서2는 보건의료전달체계, 의료보험, 병원 분야를, 부서3에서는 건강보호, 질병관리, 바이오의약품, 의료법 분야를, 부서4에서는 장기요양보험, 예방 분야를 담당하고 있다. 부서5의 경우 2019년 4월 1일 신설된 부서로 독일 보건 시스템의 디지털 전환과 혁신을 촉진하기 위해 만들어졌는데 디지털 헬스케어 전략 개발, 전자건강기록도입, 원격의료서비스 확장 등 디지털화 및 혁신 과제를 담당하고 있다. 부서6은 공공보건 업무를 담당하고 있다[17].
2) 캐나다
캐나다의 연방보건부(Health Canada, HC)는 주정부(provincial government) 및 준주정부(territorial government) 재정을 지원하고, 캐나다 보건법(Canada Health Act)에서 제시하고 있는 원칙과 기준을 준수토록 관리 및 감독 업무를 하고 있다. HC는 보건의료와 의료서비스의 제공에 관한 규제에 있어 제한된 권한만 가지며 보건의료(병원과 의료전문가)와 건강보험 사무는 각 주 및 준주의 책임하에 수행된다. 따라서 HC는 캐나다 보건의료의 전체 컨트롤 타워의 역할을 수행하고 있다. HC는 장관, 정신건강 및 중독 대응부 장관 겸 보건부 부장관(Minister of Mental Health and Addictions and Associate Minister of Health), 차관, 부차관으로 구성되어 있으며, 감사평가실, 최고재무책임자, 커뮤니케이션 및 홍보부, 의약품 및 건강기능 식품국, 운영서비스국, 사무부서, 디지털 전환 총국(General Directorate of Digital Transformation), 보건제품 및 식품부, 건강한 환경 및 소비자 안전부, 법률서비스부, 오피오이드 대응팀(Opioid Response Team), 해충관리 규제 기관, 규제 운영 및 집행부서, 전략정책부 등으로 구성되어 있다[18].
3) 미국
미국 보건복지부(Department of Health and Human Services, HHS)는 의학, 공중보건, 사회복지 분야의 지속적인 발전을 촉진함으로써 미국 국민의 건강을 보호하고 필수적인 복지 서비스를 제공하는 역할을 담당한다. HHS는 장관 아래 장관의 업무 보좌, 조정, 자문 등을 담당하는 비서실(Immediate Office of the Secretary, IOS), 정부 간 또는 비정부 기관과의 소통 및 연락을 담당하는 대외협력실(Office of Intergovernmental & External Affairs, IEA), HHS의 사업을 운영, 지원, 감독하는 장관실(Office of the Secretary), 분야별로 미국의 공중보건을 관장하는 13개의 실무 기관으로 구성되어 있다. 장관실에 속해 있는 보건차관보는 HHS의 보건 정책 및 전국적인 보건 프로그램 지도, 질병 예방, 건강 증진과 관련된 이니셔티브 주도, 보건 리더십 강화, HHS 내 보건 관련 부서(예: 국립보건원, 질병예방통제센터, 약물 남용 및 정신건강관리국, 바이오 대응 및 감염병 대응국 등)들을 조정한다. 13개 실무기관으로는 지역생활관리국, 보건의료연구 및 품질 관리원, 전략적 준비 및 대응 관리국, 독성 물질 및 질병 등록청, 메디케어 및 메디케이드 서비스 센터, 보건첨단의료연구국 등이 있다[19].
4) 영국
영국 보건사회복지부(Department of Health and Social Care, DHSC)는 직접 보건의료 서비스를 전달하는 것이 아니라 영국의 건강 및 성인의 사회복지 문제에 대한 정책 기획을 담당하고, 실제로 보건의료 서비스를 집행하는 국민보건서비스인 National Health Service (NHS)를 감독한다. 즉, DHSC는 보건의료 정책 및 정책집행에 대한 우선순위를 정하고, 지방보건당국에 직접적인 지시 및 협조 사항 시달, 실적 평가 및 재원 배분의 역할을 수행한다. 또한 DHSC는 병원 신축, 임금협상, 의료기기 및 약품구입, 관리서비스 및 일부 자문 기능을 직접 행사하고 있다. DHSC에는 장관과 2명의 부장관, 2명의 정무차관이 있고, 정무차관하에 사무차관이 보건사회복지 실무를 총괄하고 있다. 각 국 아래는 부, 부 아래는 팀(unit)들로 구성되어 있다. 국은 1차 의료 및 예방국, 최고의료책임자, 재무국, 성인사회복지국, 2차 의료 및 통합국, 전략국, 제2사무차관실, 국제건강국이 있다. 사무차관은 최고 의료 결정자를 겸직하면서 장관과 부장관, 정무차관하에 보건사회복지부의 행정·운영을 총괄하고 있는데 부처의 전반적인 전략과 운영 방향을 설계하고 실행하며, 장관에게 조언 및 지원을 제공한다. 또한 부처 예산과 자원의 효율적 관리와 직원과 조직의 성과를 감독하며, 장관과 차관이 결정한 정책을 효과적으로 실행하도록 조정하는 역할을 수행하고 있다[20].
3. 소결
해외 국가 보건의료 행정조직 현황 분석과 주요국의 사례 조사 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 148개국 국가의 77.0%인 114개 국가가 보건부 형태를 가지고 있었다. 보건부 형태를 가진 국가들은 캐나다, 독일, 이탈리아, 프랑스, 스페인, 호주, 노르웨이, 스페인 등 일부를 제외하고는 대부분이 개발도상국이거나 국가의 규모가 작은 국가였다. 보건부 형태를 가진 국가들 중 23.7%가 설립이후 변천과정을 거쳐서 현재 보건부인 국가이고, 설립 이후 계속해서 보건부인 국가가 17.5%, 현재 보건부인 국가가 57.9%였는데 특이한 점은 설립 이후 여러 번의 조직 개편 과정을 거쳐 현재 보건부인 국가들 유형 속에 OECD에 속하는 국가들이 포함되어 있었다는 점이다. 이는 선진국일수록 보건의료와 복지의 차이점을 인정하고 통합운영의 효율성을 보장하기 어렵다는 점을 보여주는 근거라고 할 수 있다. 즉, 현대 사회에 들어서 보건과 복지를 분리하여 제공하는 것이 더 효율적인 자원의 활용이 될 수 있고, 정책적인 시너지 효과가 날 수 있고, 최근 공중보건의료위기 상황 등 보건의료 환경이 급변하고 보건의료문제 심각성의 보편화와 광범위성으로 인해 복지 업무를 함께 병행하면서 보건의료 문제를 해결해 나가기 어렵다는 것을 보여주는 사례라 할 수 있다.
둘째, 18개 국가(12.2%)가 보건과 복지 업무를 함께 담당하고 있었는데 특이한 점은 이들 국가들은 복수차관제(부장관제 포함)를 실시하고 있었고, 영국과 같이 내각책임제의 경우에는 보건과 복지, 고용 등 정책 분야별로 복수차관 및 사무차관을 두어 각 분야별로 사무차관들이 담당 분야를 함께 총괄하고 관리하도록 하여 차관과 함께 장관을 함께 보좌하는 조직 구조를 갖추고 있었다.
셋째, 주요국 보건의료 행정조직 현황을 분석한 결과, 새로운 보건의료 이슈 대응을 위한 조직 개편(신설 및 통합)이 공통적으로 모든 국가에서 일어났다. 구체적으로 중독 및 마약 문제, 보건의료의 디지털화, 첨단 의료 혁신, 감염병 대응 강화와 관련된 조직들이 최근 신설되거나 통합하여 문제에 대한 대응을 강화하고 있었다. 중독 및 마약 문제 대응을 위해 독일은 2022년 중독 및 마약 문제 연방정부 특임관을 신설하였고, 캐나다는 2016년부터 오피오이드 위기(opioid crisis)를 겪고 2017년 오피오이드 대응전략을 발표하였으며, 정신건강 및 중독 대응부 장관 겸 보건부 부장관이 직접 관장하며 적극적으로 대응하고 있었다. 미국의 경우는 일찍부터 마약 문제가 심각하였기 때문에 1992년 약물 남용 및 정신 건강 관리국을 신설하여 약물 중독 및 정신 질환 문제에 대해 대응하고 있다. 특히 2010년대 후반부터 오피오이드 위기가 점점 심각해지자 2017년 트럼프 대통령은 새로운 부서는 아니지만 질병예방통제센터(Centers for Disease Control and Prevention)안에 2018년 이후 오피오이드 위기에 대응하기 위해 새로운 프레임워크와 프로그램을 도입하였다. 영국 역시 2021년에 국가 마약 전략(UK Drug Strategy)을 수립하고, 마약 남용에 대한 대응 및 예방 프로그램을 개발하였는데 이를 DHSC에서 담당한다.
보건의료 디지털화 및 첨단의료혁신과 관련하여, 독일은 2019년 4월 1일 부서5를 신설하였고, 캐나다는 2022년 12월 6일, 디지털 전환 총국을 보건부 내 설치하고 디지털 기술을 효과적으로 활용하여 보다 높은 수준의 보건의료 서비스를 제공하고, 디지털 전환과정에서 발생할 수 있는 다양한 위험 관리를 위한 규정과 준수를 위한 감독업무를 수행하고 있다. 미국은 2022년 3월 15일에 보건첨단의료연구국(ARPA-H)을 설치하여 혁신적인 보건의료 연구와 첨단 기술(예: 인공지능[artificial Intelligence, AI] 기반) 개발을 위해 해결하기 어려운 질병 치료법, 예방 기술, 디지털 헬스, 보건의료 데이터 처리 및 보안 기술 개발 등의 연구를 지원하고 있다. 영국 역시 2022년 디지털 전환 및 혁신을 강화하고 더 큰 범위에서 NHS의 디지털 전략을 수행하기 위해 NHS Digital과 XNHS를 해체하고 NHS England에 통합시켰다.
감염병 대응 강화와 관련하여, 독일은 2020년 보건부 산하 연방 감염병대응센터를 설치하였고, 기존의 감염병 대응 관련 정책 기획을 담당하던 부서1의 역할을 확대하였다. 미국은 보건차관보하에 바이오 대응 및 감염병 대응국을 2022년 설치하였고, 영국은 감염병 대응과 보건 안전을 강화하기 위해 기존의 공공보건청(Public Health England)을 2021년 보건안보청으로 재편하였다.
또한, 커뮤니케이션, 업무 협조 및 협력, 통합 관리를 위한 조직들이 보건의료 행정조직 내 설치되어 있었다. 캐나다는 사무 부서가 보건부의 행정적이고 전략적으로 조정 업무를 수행하며, 부서 간 효율적 협력을 지원하고 있었고, 미국은 보건복지부 장관 하에 대외협력실을 두고 주, 지역, 비정부 조직, 이해관계자, 학계, 노동계 등 다양한 단체 간 의사소통을 촉진하며, 파트너쉽을 강화하는 역할을 담당하고 있었다. 영국은 사무차관이 내부 및 외부 관계자 등 다양한 관련 기관들과 협업 및 업무 조정을 담당하고 있다. 즉, 보건부 형태이던 보건복지부 형태이던 상관없이 관련 기관들과 업무 협력 및 조정을 위한 부서 및 담당자가 정해져 있고, 이들의 노력 하에 보건의료 관련된 매우 다양한 관련기관들이 효율적으로 보건의료업무를 위해 협력하고 협조하고 있는 것으로 나타났다.
전문성 강화를 위한 보건의료 행정조직 개편 방안
2025년 9월 7일 발표된 정부조직 개편 방안에는 보건복지부에 대한 개편 내용이 포함되어 있지 않다. 이는 조직을 분리하여 신설하는 것이 현실적으로 예산과 인력, 정부조직법 개정 등 법 제도적 제약으로 인해 당장은 고려하기 어렵고, 이재명 대통령 대선 공약에도 포함되어 있지 않기 때문에 정책적 동력이 없기 때문으로 판단된다. 따라서 이번 연구에서는 단기적 개편 방안과 중장기적 개편 방안으로 보건복지부의 행정조직 개편 방안을 제시하였다.
1. 단기적 개편 방안: 보건복지부 내 제2차관실 조직 확대 및 역량 강화 방안
이 방안은 보건복지부 형태는 유지하되 보건복지부 내 제2차관실 조직 확대 및 역량을 강화하는 방안이다. 주 목적은 현재 조직 유지 상태에서 전문성 강화를 위해 제안하는 방안이다. 첫째, 최신 보건의료 이슈 대응을 위해 중독 및 마약 대응과와 보건의료 디지털과(비대면 진료, 원격의료, 디지털 헬스케어, 마이데이터, 보건의료 디지털화 및 혁신 등 담당), 보건의료자원과(보건의료자원의 효율적 운영과 양성), 감염병대응과 등을 신설한다. 둘째, 보건의료자원의 효율적 운영과 양성 등을 위해 보건의료 정책관 하에 있는 의료인력정책과와 의료자원정책과를 분리하여 의료인력자원국을 별도 신설한다. 셋째, 보건과 복지의 효율적 통합 대응이 필요한 조직(예: 고령화저출산과)을 신설하고, 효율적이고 신속하게 대응하기 위해 장관 직속으로 둔다. 넷째, 보건과 복지 업무의 협력과 조정, 원활한 커뮤니케이션을 위해 장관 직속 정책협력조정과를 설치하여 운영한다. 다섯째, 보건의료 전문 인력 증원을 위해 제2차관은 의사 출신으로 하고, 의사 및 보건의료인 전문가 채용을 증원하여 업무 수행의 전문성을 높이도록 한다. 마지막으로 추가로 신설된 조직(과) 뿐만 아니라 감염병 대응, 첨단의료, 정신건강 등에 적극적으로 대응하고 국제 경쟁력을 키우며, 미래 보건의료를 위한 보건의료 R&D, 보건의료산업 분야 발전을 위해 보건복지부 내 보건 분야 예산 분배 조정 및 증액이 필요하다. 이 방안의 경우 점진적 조직 개편으로 인한 내외부 저항 감소, 불확실성 감소 및 관리 가능성 증가, 법제도적 개혁 없이 조직 개편이 가능하면서 보건의료 전문성을 강화할 수 있다는 점에서 현실가능성이 높은 방안이다. 그러나 보건복지부의 예산이 현재 국가 예산에서 차지하는 비율이 높을 뿐만 아니라 조직 개편으로 인해 인력 및 조직구조 차원에서도 거대부처화 되면 타 부처와의 균형 문제 및 견제가 생길 수 있어 통합적이고 협조적인 업무 처리가 필수인 정부부처 사이에 부처할거주의(bureaucratic sectionalism)가 생길 수 있다. 또한 전문성 강화를 위한 근본적인 조직 개편이 아니므로 기존 보건복지부가 가진 문제점에 대한 땜질 처방이라는 비판을 피하기 어렵다. 또한 여전히 보건과 복지 업무의 괴리로 인해 의료적 전문성이 필요한 보건의료 정책에 대한 대응성 향상을 담보하기 어렵다는 한계가 있다.
2. 중장기적 개편 방안: 보건부 분리안
보건부를 지금 당장 분리하는 것은 법제도적 제약, 예산 제약, 정책 후순위라는 점에서 현실적으로 어려울 수 있다. 이에 앞서 보건복지부 내 제2차관실 조직 확대 및 역량 강화 방안을 제시하였다. 그러나 이는 보건복지부가 가진 근본적 문제점을 해결하는 방안이 아니고 의료 전문성 향상이라는 결과를 담보할 수 없는 방안이다. 이에 중장기적으로 보건부 분리 방안을 제시한다. 보건부 분리 방안은 보건복지부를 보건부와 복지부로 분리하고 보건 업무와 질병관리청, 식품의약품 안전처의 업무를 통합하여 ‘보건부’로 통합하여 신설하는 것이다. 이와 함께 미래 보건의료에 대한 수요 대비 및 보건의료분야 이슈에 적극적으로 대응하기 위해 조직(국)을 신설하여 개편하고, 보건의료 전문 인력을 증원하는 방안이다. 첫째, 앞서 제시하였던 과 수준의 조직들을 국 수준으로 신설한다. 즉, 중독 및 마약 대응국과 보건의료디지털국, 고령화저출산국, 보건의료자원국, 감염병대응국 등을 신설한다. 둘째, 타부처와의 연계 및 협력 강화를 위한 조직, 예를 들어 정책협력조정과(가칭)을 신설한다. 이는 타 부처 특히 분리된 복지부와의 업무 조정 및 통합, 원활한 커뮤니케이션을 위해 장관 직속으로 설치 운영할 필요가 있다. 셋째, 보건의료 전문 인력 증원이다. 장관은 의사 출신으로 하되 최소 보건의료인이 될 수 있도록 하고, 분야별 책임 의료차관을 별도 신설한다. 정책의 특성에 따라 의료정책차관과 건강정책차관을 신설하고, 의료정책차관하에 보건의료정책국, 보건의료자원국, 고령화저출산국, 보건의료디지털국을 두고, 건강정책차관하에 건강보험정책국, 건강정책국, 중독 및 마약 대응국, 보건의료산업정책국, 감염병대응국을 둔다. 그리고 업무 수행을 원활히 하기 위해 의사 및 보건의료 전문가 채용 인원을 증원하여 보건의료 정책에 대한 의사결정 과정에 보건의료에 대한 전문성을 높이고, 합리적이고 효율적이며 현실적인 정책이 기획이 이루어질 수 있도록 해야 한다. 또한 보건부 분리로 인해 신설된 조직이 많고, 최근 대두되는 보건의료 이슈에 대응하기 위하여 중앙행정 조직(부)의 격에 맞는 수준의 예산 증액이 필요하다. 이번 방안의 장점은 보건의료 정책에 대한 의료 전문성 강화, 저출산과 고령화에 대한 보건의료적 대비, 의료전문가 확보 등으로 인해 보다 급변하고 불확실한 미래 의료 환경에 대한 신속하고 효율적이며 전문적인 대응이 가능하다는 점이다. 그러나 조직 분리의 본래 목표에 맞게 적정하게 인력과 조직이 개편되는 것이 아니라 단순히 보건부로 분리했을 경우 미니부처화 가능성으로 인한 예산 및 인력 축소 문제와 타 부처와의 균형 문제, 보건과 복지의 연계가 강한 부분의 효율성 저하 문제, 보건과 복지의 공공성 약화 가능성 등으로 인해 현실적으로 많은 제약이 따를 수 있다. 즉, 제2차관실이 부로 단순하게 분리될 경우 비효율인 인력 구성(예: 자리 늘리기, 불필요한 팀 신설 등) 및 비대칭적 예산 편성 등으로 예산 낭비가 초래될 가능성이 있다. 또한, 조직 개편으로 인해 비롯되는 조직 내부적 변화(직무 전환, 조직 구성원들 간 비공식적 의사소통 체계의 붕괴, 가까운 동료들의 분산 등)로 인해 조직 구성원들의 불안감 증폭 및 사기 저하 등이 일어날 수 있다. 또한 보건복지부 내 보건업무, 질병관리청, 식품의약품안전처가 통합되어 보건부가 분리 신설될 경우 내부 하위 조직단위들 간의 갈등과 비협조로 인해 체계적이고 효율적으로 조직이 작동하지 않을 가능성도 있다.
결론
보건복지부는 그동안 업무 수행에 있어서 다양한 문제점들을 지적 받아왔고, 개편 및 개선의 필요성이 끊임없이 제기되어왔다. 코로나19를 통해 주무부처로서 전문적 역할의 필요성이 강조되었음에도 불구하고 큰 변화가 없이 현재의 조직 구조를 유지해오고 있다. 그러나 보건의료 환경의 급격한 변화, 미래의 불확실성, 보건의료위기의 광범위한 파급력을 고려할 때 현행 보건의료 행정조직 구조를 그대로 유지하는 것은 코로나19와 같은 팬데믹 상황이나 이에 준하는 보건의료위기 발생 시 전문적 대응을 어렵게 할 뿐 아니라, 평상시에도 적시에 적절한 보건의료 서비스를 원활하게 제공하는 데 한계를 초래한다. 또한 의료 AI 및 첨단 의료기술 측면에서 다른 국가들과의 경쟁력 확보에도 제약이 따를 수밖에 없다. 따라서 다가올 미래 보건의료 환경에 대한 체계적 분석을 바탕으로, 전문성과 합리성이 충분히 반영된 과학적 조직 개편 방안을 마련하고 조속히 추진할 필요가 있다. 특히 조직 개편안을 마련함에 있어서 실질적인 전문성 제고와 보건의료를 총괄하는 정부부처로서의 기능 강화를 위해, 의료 전문가뿐 아니라 복지, 공중보건, 시민사회 등 다양한 이해관계자들과의 폭넓은 공감대 형성과 사회적 합의가 필수적이다. 이를 위해 조직 개편 논의 과정의 투명성을 확보하고, 관련 전문가 및 국민의 의견을 적극적으로 수렴하는 절차가 반드시 수반되어야 한다. 다만 정부조직 개편은 상당한 예산이 소요되고 일단 시행된 이후에는 되돌리기 어려운 특성이 있으므로, 정치적 환경, 행정 효율성, 사회적 수용성 등을 충분히 고려한 점진적 접근 방식이 필요하다. 보건의료 행정조직의 개편 필요성과 내용에 대한 논의와 결정이 사회적 합의를 기반으로 이루어질 때, 국가 보건의료 행정체계의 지속가능성과 공공정책으로서의 설득력을 동시에 확보할 수 있을 것이다. 이러한 논의와 검토를 통해 향후 보건부 분리 여부를 포함한 다양한 조직개편 방안의 타당성을 종합적으로 평가할 필요가 있다.
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