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Abstract

서 론

서로 다른 정치사회제도를 경쟁적으로 발전시킨 남북한 관계에서 공식적, 제도화된 교류는 많은 준비를 요구하며, 그 노력에 비하면 예상 못한 장애로 차질을 빚는 경우가 많았다. 그러나 남북한의 교류는 불가피한 동시에 지속적으로 이루어져야 한다는 점에서 물자지원과 비정부단체를 통한 보건의료인 교류는 서로의 필요를 충족하는 동시에 이해를 북돋웠으며 결과적으로 긴장완화에 기여하였다. 한편 이러한 교류의 배경에는 북한이 경험한 사회보장체계의 붕괴와 그로 인한 보건의료 분야 지원 욕구가 자리 잡고 있다. 북한은 1980년대 말부터 사회주의 체제의 부족과 불균형 경제의 모순이 표면화되기 시작하였고 1990년대에 들어서면서 연이은 자연재해로 북한의 경제는 회복할 수 없는 상태에 이른다. 북한은 1995년 최초로 국제사회에 지원을 요청하였으며 그 결과로 유럽연합, 세계보건기구 등 정부간기구의 지원과 함께 국경없는의사회를 비롯한 비정부기구(non-governmental organization, NGO)의 지원을 받게 되었다[12]. 경제적 위기상황과 함께 나타난 북한의 태도 변화는 우리 정부와 민간단체가 대북지원과 교류사업을 진행할 수 있게 된 계기가 되었다.

김대중 정부 시기 이후 민간의 교류가 활발하게 진행되었는데, 1998년 '남북 경협 활성화 조치'를 시작으로 인적·물적 교류가 확대되었고, 2000년 이후에는 대북식량지원이 제도화 되면서 남북협력교류가 활발하게 진행되었다. 특히 김대중 정부초기에는 정부의 역할은 미비했고 그래서 정치적 영향력에서 비교적 자유로울 수 있었던 NGO들이 적극적으로 남북한 교류사업을 이끌게 되었다. 남북관계의 긴장과 완화에 따른 정치적 요인에서 자유로울 수 없는 우리 정부의 입장에서 볼 때, NGO의 활동은 남북관계 개선의 촉진제 역할을 할 수 있었다. 예를 들어 노무현 정부 시기 남북대화가 단절된 2005-2006년에도 남북한 민간교류는 인도적 지원 차원에서 지속됨에 따라 이후 남북의 긴장관계가 완화된 경우를 찾아볼 수 있다. 그리고 남북교류 사업의 제도적 불안정성에 기인해 남북 교류의 인적·물적 숫자가 현격하게 감소하였던 이명박 정부에서도 NGO들을 중심으로 한 교류사업은 일부 유지되며 남북관계의 긴장해소를 모색하였다.

보건의료부문은 지원의 정당화가 상대적으로 용이하고[3], 모니터링이 명확한 보건의료부문은 다른 부문에 비해 활동성이 크다. 보건의료부문의 지원은 인도적 지원의 명목으로 제공되는 경우가 많다. UN 인도지원조정실(UN Office for the Coordination of Humani-tarian Affairs)은 인도적 지원을 '자연재해 또는 분쟁 피해자들을 돕고 그들의 기본적 필요와 권리를 충족시키는 개입 활동'으로 정의하고, 여기에 보건 및 위생을 포함하였다[4]. 남북한의 의료인협력 사업은 현재 국제적으로 이루어지는 국제보건의료 지원을 뒷받침해주는 보완적 역할을 수행할 뿐 아니라 지리적 접근성, 인력의 친화력 등을 강점을 살린 적시적소에 지원해주는 효율적인 수단이 될 수 있다.

본 연구는 남북한 교류에 있어서 NGO의 역할이 중요함을 인지하고 국제인도주의 정신에 입각한 보건부문의 인적·물적 지원 현황을 분석한다. 특히 현재 남북한의 교류사업, 그중에서 북한 주민들의 영양 및 질병 등의 개선사업을 중심으로 국제사회에서도 큰 관심을 가지고 있는 보건부문의 교류인력을 파악하는 일은 향후 북한 보건사업의 정책적 기반 마련과 남북 통합 이후 보건의료체계의 창의적 지원개발 모델 구축에 기여할 수 있을 것이다.

남북 비정부기구 지원 및 단체의 현황과 보건의료인의 교류실태

북한의 영아사망률은 출생 1천 명당 42명으로 남한 5.3명의 약 8배 이상이며 모성사망률 역시 출생 10만 명당 370명으로 남한 14명의 약 26배 이상, 그리고 결핵발생률도 인구 10만 명당 178명으로 남한의 2.5배에 이른다[5]. 이러한 상황에서 북한은 질병관리 및 전염병예방 등의 보건의료사업을 중요하게 설정하고 있으나 보건체계의 기반시설이 턱없이 부족한 상황에 처한 북한은 단기적 지원으로는 원천적인 해결책을 마련할 수 없다[6].

이에 따라 대북 인도적 지원은 보건의료체계의 기반을 복구하기 위한 방향을 취하고 있으며 결과적으로 단기적 지원사업 형태에서 장기적 지원 사업 형태로 변화하고 있다. 예컨대 통일부의 대북지원정책 방향은 과거의 '긴급구호성 지원'에서 북한의 '자립능력 제고 차원'으로 전환되어 농업생산성 향상, 병원 현대화 등 개발지원 부문에 대한 점진적인 확대를 꾀하고 있다[7]. 하지만 Table 1에서 볼 수 있듯이 정부차원에서의 대북지원은 2008년 이후로 급격히 감소되고 있는 추세이다. 그 이유는 남북관계의 악화가 대북지원에도 영향을 미쳤기 때문이며 이러한 정치적 결과로 대북지원은 2008년 약 1,100억 원 정도에서 2012년 약 140억 원 규모로 축소되었다. 국제기구를 통한 지원 약 20억 원 정도를 제외하고는 정부 당국차원의 지원이 2011년 이후에는 거의 없다고 볼 수 있으며 약 120억 원 정도의 지원은 민간단체에서 이루어졌다고 해도 과언이 아니다.

Table 1

South Korean assistance to North Korea (unit: 100 million Korean won)

정부와 민간단체의 대북지원은 단순구호 차원에서 개발협력 차원으로 전환되고 있다. 1995년에 시작된 대북지원은 옥수수, 의약품, 의류 등을 지원하는 긴급구호 단계를 거쳐서 1998년에 복구지원으로 이행하게 된다. 하지만 단순물품지원의 한계가 있었기 때문에 농업생산력 복구와 보건의료시설의 복구에 초점을 맞추어 각급 병원 및 제약공장 현대화 등의 사업이 진행되었다[9]. 특히 보건 의료부문은 단기적 약품지원 형태의 사업에서 병원현대화사업이나 영유아지원사업 등 장기적 사업으로 전환이 시작되고 있다. 따라서 현재 대북 보건의료지원사업은 장기적인 교류협력을 위한 계획, 실행에 있어 구호, 재건, 개발의 연관성을 갖는 매우 중요한 분기점에 와있다[10]. 특히 NGO의 대북지원 중 보건의료부문이 차지하는 비율은 점차 확대되고 있는 추세이다.

Figure 1에서 볼 수 있듯이 인도적 대북지원 중 보건의료분야는 1999년까지 1-4% 비율로 가장 낮게 지원되는 분야였으나 2000년에 12%로 확대된 이후, 지속적으로 증가되는 추세이다. 2008년부터는 비정상적으로 그 비율이 확대되었는데, 이는 이명박 정부에 들어서면서 영유아를 비롯한 취약계층에 한정하여 의약품 위주로 물자지원이 이루어졌기 때문이다. 2009년부터 2012년까지 보건의료물자 북송을 추진했던 민간단체는 민족사랑나눔, 유진벨재단, 천주교서울대교구민족화해협의회, 한국 Join Together Society (JTS), 어린이의약품지원본부, 어린이어깨동무, 어린이재단, 장미회, 국제보건의료재단 등으로 이전에 보건의료 관련 사업을 추진했던 단체들이 중심이 되어 활동을 지속했으며[11], 북한 측 파트너는 조선아태평화위원회, 민족화해협의회, 민족경제연합회 등과 유진벨재단의 보건성과 나눔인터내셔날의 조선의학협회, 한국 JTS의 조선해외동포원호위원회, 한국복지재단의 광명성총회사가 파트너로 사업을 활동하고 있다[12].

Figure 1

Proportion of humanitarian assistance 1995 to 2011. From Ministry of Unification. South Korean assistance to North Korea [Internet]. Seoul: Statistics Korea; 2012 [8].

이처럼 민간단체를 통한 보건부문의 인도적 지원을 북한 지역별로 살펴보면 유진벨재단이 전국적으로 사업을 벌이고 있다. 특히 결핵 퇴치 및 결핵병원 지원사업으로 특화하여 지속적으로 사업을 추진하였다. 하지만 유진벨재단 외 단체 대부분이 평양에 한정되어 활동하고 있어 사업 대상 지역의 다변화가 시급하다. 교류협력 단체와 사업지역은 Table 2에 제시하였다[12].

Table 2

Nine non-governmental organizations (NGOs) in healthcare, North Korean partners, and operation area

NGO의 지원은 일회성 긴급구호에서 벗어나, 구호와 함께 지속적 개발사업으로 바뀌고 있는데, 어린이 등의 취약계층과 보건의료 및 농업생산성 향상에 중점을 두고 있으며, 지원품목도 농자재·농기구, 전문의약품, 의료기기 등으로 다양화 되고 있다. 기존의 대북 지원이 결핵약, 구충제 등 의약품 및 병원 소모품 지원, 예방접종사업에서 제약사업, 병원현대화사업, 영유아지원사업 등의 단순한 구호 차원의 지원이었다. 그러나 최근 북한 보건의료체계의 근본적인 변화를 유도할 수 있는 사업이 진행되고 있는 시점이라 할 수 있는데, 이러한 변화는 국내외 지원단체의 주요사업에 나타나고 있다. 이러한 변화와 달리 민간단체의 경우 아직까지 각 단체의 특성에 적합한 특화사업을 개발함으로써 다양하고 효과적인 보건의료분야 대북지원사업을 추진하고 있지 못하는 것으로 나타난다. 유진벨재단이 지원사업 초기부터 지속적으로 결핵퇴치 사업을 운영, 자신들만의 특화성을 확보하고 있는 것을 제외하고는 각 단체의 특화사업이 구체적으로 형성되어 있지는 않다[12].

보건의료분야에서는 의약품과 의료장비의 지원이 여전히 큰 부분을 차지하고 있는데, 전염병 퇴치는 주로 정부차원의 지원이고, 의약품과 의료장비 지원은 주로 민간차원에서 이루어져왔다. 정부의 지원은 주로 방역사업에 대한 간접지원이고 남쪽의 민간단체는 소모품 지원에서 시작하여, 병원의 신축사업까지 다양한 지원을 통하여 성과를 얻고 있는데, 2005년 평양 제16차 남북장관급회담에서는 보건의료 등 쌍방이 필요로 하는 협력 사업들을 남북경제협력추진위원회 관련된 실무접촉을 통해 협의, 해결하기로 합의한 바 있다. 식량과 영양에 집중되어있던 초기의 지원에서, 1997년부터는 보건의료분야의 지원도 본격화 되었는데, 정부는 직접 보건의료 지원을 하기보다는 국제기구 및 국내 민간단체들의 보건 분야 대북지원을 지원하는 형태의 지원을 유지하여 왔다[12] (Appendix 1).

Figure 2에서 보이는 대북지원의 세부내역 변화는 전염병관리를 위한 지원이 줄어들고 의약품지원 중심으로 변화되는 양상을 보여준다. 여기서 주목할 것은 의료장비가 2002년부터 2008년까지는 지원율이 높았다는 점인데, 이는 앞서 언급했듯이 정부의 남북협력기금이 민간단체 지원되어 병원현대화 사업 등의 장기 개발정책을 진행했기 때문이다.

Figure 2

North Korea healthcare aid by category 1997 to 2012 October. From Ministry of Unification. North Korea healthcare aid by category 1997 to 2012, October [Internet]. Seoul: Ministry of Unification [13].

하지만 2009년 남북관계가 경색되면서부터 물자지원 총액은 감소할 수밖에 없었다. 따라서 보건의료지원이 다른 사업지원과 비교할 때 그 비중이 확대되었으나 2009년부터 발생하고 있는 북한의 정치적 도발로 말미암아 남북 간의 교류사업 역시 정상적으로 진행되고 있지 않다. Table 3에서 보이는 인적교류의 양상은 그 어려움을 보여준다. 이와 같은 보건의료인의 교류 감소는 병원현대화 사업 등 북한 보건의료체계의 인프라 구축을 더디게 만드는 측면이 있다.

Table 3

Number of South Korean agencies visiting North Korea

남북한 보건의료관련 법제

남북한 보건의료인 교류의 정상화 및 활성화를 위해서 남북한 보건의료 관련 법제를 파악하는 작업이 필요한데, 체제가 다른 남한과 북한의 인도적 교류의 정상적인 작동을 위해서는 합의 가능한 제도화된 구조가 필요하기 때문이다. 남한의 역할이 큰 보건의료부분 지원에 있어 제도적 장치가 큰 틀에서 보장되어야만 남북한 보건의료인의 교류도 활발해질 수 있는 것이다.

현재의 상황에서 남북한의 교류협력부문을 뒷받침하는 제도적 장치는 1990년 제정된 '남북교류협력에 관한 법률'과 남북교류 중 인도적 지원을 규정한 '남북관계 발전에 관한 법률'이다. 남북관계의 발전, 한반도 평화증진을 위한 기본적인 제도적 장치가 '남북관계 발전에 관한 법률'을 통해 효력이 발휘되고 있으며 '남북교류협력에 관한 법률'은 남북 상호 간의 협력을 위한 구체적 사항을 규정하고 있다고 볼 수 있다. 특히 이 법이 제정되기 전까지는 남북 간 주민간의 회합, 접촉, 왕래 등 일체의 행위는 국가보안법에 따라 남북 간 활동으로 간주되어 엄격한 법적 규제대상이 되었다. 그러나 '남북교류협력법'은 이 같은 행위를 전면적으로 개방한다는 정신에 기초하여 그 절차를 규정하고 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용함으로써 헌정사상 최초로 남북 간 교류협력을 법적으로 보장함과 동시에 헌법에 규정되어 있는 국민의 기본권을 확대, 발전시켰다[12].

'남북교류협력법' 제3조에서는 남북 간의 왕래, 접촉, 교역, 협력사업 및 통신 서비스 등의 제공 등 남북교류협력 행위에 대하여 타법보다 우선 적용되는 특별법의 지위를 갖고, 제2조에서 법인과 단체를 포함하여 남한과 북한의 주민이 공동으로 하는 문화, 관광, 보건의료, 체육, 학술, 경제 등에 관한 모든 활동을 '협력사업'으로 정의하고, 남북교류협력을 증진할 수 있는 제도적 절차를 마련하고 있다. 또 제24조에서는 남북교류협력을 증진하기 위하여 필요한 경우 남북교류협력을 시행하는 사업자에게 보조금을 지급하거나 그 밖에 필요한 지원을 할 수 있도록 규정하여 북한에 대한 인도적 지원에 대하여 남북협력기금이 지원할 수 있는 법적 근거를 두고 있다[14].

하지만 최근 변화된 남북관계와 포괄적인 협력 사업내용의 변화를 반영하고 까다로운 절차 등을 개선하기 위해 <남북교류협력에 관한 법률> 개정안이 2012년 국회에 상정되어 현재 심의 중이다. 이 개정안에서 주목할 점은 인도적 지원활동의 실적 등이 요구되는 '인도적 대북지원사업 및 협력사업 처리에 관한 규정'에서 그 기준을 구체적 요건에 따르도록 강화하였다. 이에 제16조에서는 '대북지원사업자'에 대해 보다 더 공정하고 투명성이 재고될 수 있는 내용을 추가하였다. 이에 따라 남북 교류와 협력에 관해 협의된 내용은 남북한 주민의 접촉, 왕래, 협력사업 등에 있어서 그 목적이 정당화된다고 판단될 때 남북이 마련한 법적 근거에 따르고 있다.

한편 '남북관계 발전에 관한 법률'은 "정부는 인도주의와 동포애 차원에서 필요한 경우 북한에 대한 지원을 할 수 있다(제10조 제1항)"고 하여 북한에 대한 정부차원의 지원을 가능케 하고, "정부는 북한에 대한 지원이 효율적이고 체계적이며 투명하게 이루어질 수 있도록 종합적인 시책을 수립, 시행한다(제10조 제2항)"고 하여 이를 위한 정부차원의 대책 마련을 규정하고 있다.

남북한의 분야별 협력사업, 그리고 우리의 인도적 차원에서의 대북지원뿐만 아니라 인적, 물적 교류에 대해서는 앞서 언급한 법령 이외에도 '북한주민의 인도적 지원 및 인권증진에 관한 법률안(2005. 6. 27),' '북한주민에 대한 인도적 지원을 위한 특별법안(2007. 10. 1),' '대북 인도적 지원 사업에 관한 특례법안(2012. 10),' '북한 영유아 지원에 관한 법률안(2012. 11. 19)' 등 몇 가지 법안으로 법제화되어 보장받고 있다. 특히 보건의료분야의 협력과 관련, '남북사회 문화 협력사업 처리에 관한 규정' 및 '남북 사회문화 협력에 대한 남북협력기금 지원 지침' 등이 남북 간의 교류협력의 기준이 되고 있다. 2007년 남북정상회담의 남북 보건장관 협의에서 보건의료분야 협력이 필요하다는 합의를 한 이후, 2009년 '남북 사회문화 협력사업 처리에 관한 규정'이 개정되고, 2012년 '남북 사회문화 협력에 대한 남북협력기금 지원 지침'이 개정되었다. 영유아 및 임산부 등 취약계층의 질병 및 건강증진을 지원하는 보건관리체계의 인프라를 확충하기 위한 보건의료인 교류사업의 제도적 기반은 개선·보완되어 마련되고 있다.

결 론

NGO를 통한 남북교류, 협력은 남북 간 정치적 관계에 따라 영향을 받을 수밖에 없다. 2009년 북한의 핵실험, 2010년 천안함사태 등의 도발 이후 최근 박근혜 정부의 출범 이후 북한은 여전히 정치적 도발을 지속하고 있다. 남북관계의 정치적 상황에 따라 2010년 이후 남북협력기금의 신규지원이 중단되었고, 2010년 11월 이후에는 인도적 지원도 일시적으로 보류되었다. 2011년 3월에는 투명성을 전제로 한 취약계층으로 그 대상을 한정하여 인도적 지원이 재개되었지만 북한과의 교류사업은 여전히 난항을 맞이하고 있는 상태이다. 게다가 우리 국민의 대북지원에 대한 인식은 핵무기개발, 군대지원 등으로 논란이 되고 있다. 이러한 상황에서 북한에 대한 인도적 지원은 쉽지 않은 것이 현실이다. 정치적 프레임을 벗어난 인도주의적 지원을 위해서는 투명성과 공정한 모니터링이 전제되어야 한다. 본 연구에서 살펴보았듯이 현재 남북관계의 악화 속에서 대북 인도적 지원사업은 감소하고 있음에도 불구하고, 일정 수준으로 지원을 유지한 부문이 민간 중심의 보건사업이라는 점은 의미가 크다. 우리 정부의 공식적 지원이 이루어지기 힘든 상황에서는 민간단체의 역할이 더욱 중요함을 알려주는 것이다. 민간사업의 강점을 고려할 때, 정부가 민간단체에 역할이양을 하는 것이 필요하다. 지금까지 특정지역, 특정사업에서만 그 역할을 하던 민간단체가 장기적 계획을 수립하여 북한지역에 대한 인도적 지원을 해야 할 시점이라고 판단된다. 단, 2012년 제출된 '남북교류협력에 따른 법률' 개정안에 따라 NGO 중심의 과다경쟁, 중복사업 등을 막기 위해 효과적인 실적관리가 반드시 이루어져야 한다.

북한의 보건의료체계는 일회성 물자지원으로는 해결이 될 수 없을 만큼 인적, 물적으로 복구가 힘들다. 외부의 지원 없이 스스로의 힘으로 보건의료체계를 부활시키기에는 그들의 경제상황은 뒷받침되지 않고 있다. 그러므로 북한 주민의 건강상태와 직결되는 보건의료사업은 정치적 상황에 연계되지 않고 인도적 차원에서 장기계획에 따라 지속적으로 지원되어야 하는 것이다. 이를 위해 NGO들의 전문성 및 투명성이 마련되어야 하며, 재정적 취약성도 극복해야할 문제이다.

Peer Reviewers' Commentary

본 논문은 비정부기구를 통한 남북한 보건교류 및 지원의 필요성, 의미와 방향성을 객관적인 데이터를 통해 제시하고 있다. 현재 정치적·국제관계적 영향으로 과거 어느 때보다 경색되어 있는 남북관계 하에서 순수한 의미의 인도주의적 차원인 비정부기구를 통한 의료지원이 남북관계의 돌파구를 제공할 수 있음을 적절히 제시하고 있다. 그리고 단순 물품 지원이 아닌 보건 인프라 구축과 같은 장기적인 과제에서 비정부기구의 적극적인 역할 필요성과 정책 방향을 제시했다는 점에서 의의가 있는 논문이라 판단된다.

[정리: 편집위원회]

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